HISTORIJAT

PROCEDURA DONOŠENJA ZAKONA NA NIVOU RS

U BiH, prema njenom Ustavu, postoje dva entiteta: Republika Srpska(RS) i Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH). U oba entiteta važi princip podjele vlasti.

U RS zakonodavnu vlast vrši Narodna skupština RS i Vijeće naroda, a izvršnu vlast vrše predsjednik RS (i dva potpredsjednika) i Vlada RS.

Zakonodavna procedura se može podjeliti na dvije faze: faza pred vladama entiteta i faza pred parlamentima entiteta.

Funkcija vlada entiteta su da se staraju o funkcionisanju izvršne vlasti na područiju entiteta u okviru svoje nadležnosti. Ne smijemo zaboraviti da postoje i niži nivoi vlasti u entitetima koji, isto tako, vrše vlast. Tako u RS imamo gradove i opštine.

PROCEDURA DONOŠENJA ZAKONA NA NIVOU ENTITETA

Na čelu entitetskih vlada nalaze se predsjednici vlada ili premijeri, koji su predloženi na tu funkciju od strane predsjednika entiteta, a koji su na tu funkciju izabrani od strane entitetskih parlamenata. Vlade se sastoje od ministarstava, uprava, direkcija, sekretarijata, ureda, te imaju svoje odbore i radna tijela.

  • 1. PROCEDURA PRED VLADOM ENTITETA

    Slično proceduri pred Vijećem ministara, vlade entiteta imaju ustavno pravo da predlažu nacrte novih zakona ili da predlažu promjenu/dopunu važećih zakonskih propisa. U tom slučaju, resorna ministarstva predstavljaju podnosioce prijedloga (obrađivače) i vladi dostavljaju npr. nacrt zakona u onom tekstu u kome obrađivač smatra da treba da bude usvojen na vladi, a naknadno i usvojen od strane entitetskih parlamenata.

    Ako uzmemo kao primjer da vlade entiteta žele da donesu novi zakon, ili izmjene/dopune postojeći iz oblasti radnih odnosa (npr. zakon o zapošljavanju ili zakon o radu), jer te oblasti spadaju u nadležnost entiteta, onda će resorna ministarstva u vladama koja su zadužena za ovu oblast, pripremiti nacrt zakona o zapošljavanju ili zakona o radu.

    Kada obrađivač napiše tekst, prije nego što ga iznese pred vladu, mora obavezno da uskladi tekst nacrta zakona sa nadležnim ministarstvom zatim sa Sekretarijatom za zakonodavstvo RS, u pogledu usklađenosti nacrta sa ustavima entiteta, pravnim propisima i metodološkim jedinstvom u izradi propisa (pravno normiranje ili nomotehnika), sa entitetskim ministarstvima pravde u pogledu usklađenosti propisa sa kaznenom politikom, te odredaba koje se odnose na organizaciju organa uprave i sa ministarstvima finansija entiteta u pogledu finansijskih sredstava potrebnih za izvršenje propisa.

    Kada dobije sva potrebna mišljenja, obrađivač se pojavljuje pred vladom entiteta, sa nacrtom zakona i sa obrazloženjem. Elementi obrazloženja su isti kao oni koje ministarstva na nivou BiH moraju predočiti Vijeću.

  • 2. PROCEDURA PRED PARLAMENTOM

    Parlament RS sastoji se takođe iz dva doma: Narodne skupštine i Vijeća naroda. Nije nužno potrebno da svaki zakon koji usvoji Narodna skupština bude i na dnevnom redu Vijeća naroda. Naime, kada Narodna Skupština donese zakon, dostavlja ga Vijeću naroda. Ako Vijeće naroda ne pokrene postupak „zaštite vitalnog nacionalnog interesa“, zakon će stupiti na snagu i bez odluke Vijeća naroda.

    Parlamenti entiteta, isto kao i Parlament BiH, imaju svoje predsjednike i potpredsjednike, kolegij, klubove poslanika, klubove naroda i odbore.

    Inicijativu za donošenje zakona mogu pokrenuti skupštine (vijeća) opština, preduzeća, udruženja građana, političke stranke i građani. Inicijativa za donošenje novog zakona, izmjenu/dopunu postojećeg zakona, dostavlja se predsjedniku parlamenta entiteta. Ovu inicijativu predsjednik ili predsjedavajući doma dostavlja nadležnom radnom tijelu (npr odboru za rad, zdravstvo i socijalnu politiku), zakonodavo-pravnoj komisiji i vladi entiteta. Poslije pribavljenih mišljenja ovih organa, parlament donosi odluku kojom odlučuje o inicijativi. Ako parlament ili dom prihvati incijativu, donosi se zaključak kojim se određuje način pripremanja nacrta zakona i nosilac izrade nacrta zakona.

    U pravilu, vlade entiteta nadležne su za podnošenje NACRTA zakona. Pored toga, nacrt zakona mogu podnijeti i svaki poslanik/delegat, radna tijela parlamenta i, naravno, vlada. Nacrt zakona treba da bude tako formulisan da rješenja koja se predlažu budu u obliku pravnih odredbi. Nacrt zakona treba da sadrži, pored teksta zakona, i ustavni osnov za donošenje zakona, razloge zašto se predlaže donošenje zakona, obrazloženje u kome će se navesti kako će navedeni zakon uticati na materijalni i drugi položaj građana, preduzeća i drugih organizacija, te ocjenu potrebnih sredstava za implementaciju zakona.

    Nacrt zakona dostavlja se predsjedniku ili predsjedavajućem entitetskog parlamenta ili doma parlamenta. Predsjednik ili predsjedavajući parlamenta ili doma dostavlja nacrt zakona poslanicima/delegatima i nadležnim tijelima parlamenta.

    Prije razmatranja nacrta zakona na parlamentu, na plenarnoj sesiji, nacrt se razmatra na zakonodavnoj (zakonodavno-pravnoj) komisiji parlamenta i na nadležnom odboru parlamenta, kome prema prirodi materije sadržane u nacrtu zakona, spada u nadležnost ta oblast. Pored radnog tijela kome je dodjeljeno da se očituje o nacrtu zakona, i druga radna tijela parlamenta mogu razmatrati nacrt zakona.

    Plenarna faza: Kada se završi rasprava o nacrtu zakona u parlamentarnim komisijama, nacrt se stavlja na dnevni red parlamenta.

    Nakon toga, nadležna i zainteresovana radna tijela, kao i zakonodavna komisija, dostavljaju svoje izvještaje parlamentu, a stručne službe parlamenta dostavljaju ove izvještaje poslanicima/delegatima.

    Nacrt zakona se razmatra u načelu i pojedinostima, tj. pretres opšteg interesa vezanog za zakon i pretres po pojedinim odredbama nacrta zakona. Razmatranje nacrta zakona se u načelu odnosi na pitanja da li je potrebno donijeti zakon, o načelima na kojima zakon treba da se zasniva, da li su ta načela dobro razrađena u nacrtu, kao i o potrebnim finansijskim sredstvima za implementaciju zakona i o izvorima tih sredstava. Naravno, podnosilac nacrta uvijek može povući nacrt, ali samo do završetka rasprave o načelima. Isto tako, može se dogoditi da parlament ocijeni da nije potrebno donijeti zakon koji je predložen, ili se može dogoditi da zakonodavna komisija smatra da nacrt zakona nije u skladu sa ustavom entiteta. Ako u načelnom raspravljanju nisu osporeni ustavni osnov nacrta zakona i razlozi za donošenje zakona, prelazi se na raspravljanje u pojedinostima. U pojedinostima se raspravlja tako što se razmatra sam tekst zakona, tj. pojedini članovi nacrta zakona.

    Po završenom pretresu nacrta zakona, i u slučaju da parlament odluči da je potrebno donijeti zakon, parlament zaključkom određuje da se prihvata nacrt zakona i da nacrt može poslužiti kao osnova za izradu prijedloga zakona, sa stavovima i primjedbama na nacrt zakona iznesenim na plenarnoj sjednici parlamenta. S druge strane, ako su primjedbe na nacrt zakona većeg obima, parlament može odlučiti da nacrt vrati podnosiocu zahtjeva radi dorade nacrta ili izrade potpuno novog nacrta zakona.

    Ako se radi o nacrtu zakona koji obrađuje posebno značajna pitanja za građane, privredna društva i opštine, i ako je potrebno da se konsultuju zainteresovani organi i stručna javnost, parlament može odlučiti da se nacrt ili pojedina pitanja iz nacrta zakona stave na javnu raspravu. U tom slučaju, parlament donosi zaključak o načinu objavljivanja nacrta i roku do kog treba da traje javna rasprava. Izvještaj o obavljenoj javnoj raspravi sa mišljenima i zaključcima ponovo se dostavlja parlamentu entiteta.

    Kada se završi javna rasprava, koja kako smo naveli, nije uvijek obavezna već predstavlja fakultativnu fazu, predlagač zakona treba da sačini PRIJEDLOG zakona. Prijedlog zakona se podnosi parlamentu u obliku u kome se donosi zakon. Uz prijedlog zakona dostavlja se i obrazloženje koje sadrži, pored elementa koje mora da sadrži nacrt zakona, i pitanja koja se prijedlogom zakona rješavaju, objašnjenje važnih pravnih instituta, izmjene i dopune koje su izvršene u odnosu na nacrt zakona, druge izmjene i dopune koje se predlažu, koje primjedbe i koji prijedlozi na nacrt zakona nisu prihvaćeni i iz kojih razloga, kao i druge značajne okolnosti u vezi pitanja koja se zakonom uređuju.

    Prijedlog zakona se upućuje predsjedniku parlamenta ili doma, a isti ih dostavlja poslanicima/delegatima najmanje 10 dana prije plenarne sjednice parlamenta na kojoj će prijedlog biti na dnevnom redu. Sada se ponovno ponavlja procedura kao i kod nacrta zakona. Naime, radna tijela ponovo raspravljaju o prijedlogu zakona, a svoje mišljenje daje i zakonodavna komisija.

    Nakon toga, prijedlog zakona se razmatra na plenarnoj sjednici parlamenta. Ovoga puta se rasprava o prijedlogu zakona vodi samo u pojedinostima, a ne i u načelu. U toku rasprave poslanici/delegati raspravljaju o podnesenim amandmanima na prijedlog zakona.

    Amandman je u stvari prijedlog za izmjenu ili dopunu prijedloga zakona, i on se mora podnijeti predsjedniku parlamenta ili doma, obavezno u pismenom obliku, te biti obrazložen.

    Amandman se predaje u roku od tri, odnosno jedan dan prije održavanja sjednice parlamenta ili doma. Pravo na podnošenje amandmana imaju svi ovlašteni predlagači zakona (vidi gore), kao i radna tijela parlamenta. O podnesenim amandmanima mora se izjasniti predlagač zakona i vlada entiteta, čak i kada nije predlagač zakona.

    Ako amandmani bitno mijenjaju suštinu zakona, parlament može odlučiti da se razmatranje o predloženim amandmanima odloži za narednu sjednicu parlamenta ili doma. Isto tako, ako se amandmanom bitnije mijenja tekst prijedloga zakona, o amandmanu se ne može odlučiti dok se o njemu ne izjasne nadležna radna tijela parlamenta ili doma, zakonodavna komisija i vlada entiteta.

    O svakom amandamanu na prijedlog zakona glasa se posebno. Ako je podnijeto više amandmana na isti član, prvo se glasa o amandmanu kojim je predloženo brisanje tog člana. Moguća je situacija da se podnese amandman na amandman. U takvoj situaciji, prvo se glasa o amandmanu koji je podnesen na već postojeći amandman.

    Amandman usvojen na sjednici parlamenta ili doma postaje sastavni dio prijedloga zakona. Naravno, da bi jedan amandman bio usvojen, o njemu treba da glasa većina poslanika/delegata prisutnih na sjednici. Uzećemo za primjer Narodnu skupštinu RS. Narodna skupština RS ima 83 poslanika. Da bi skupština mogla da radi mora da ima kvorum, a to je većina poslanika, tj. 42 poslanika. Da bi se usvojio neki zakon ili amandman, kao u našem slučaju, treba za njega da glasa obična većina ili 22 poslanika.

    U oba entitetska parlamenta predviđena je mogućnost donošenja zakona po hitnom postupku. Ovo je izuzetna procedura i može se primjeniti samo u slučaju kada predlagač zakona obrazloži parlamentu da postoji neodložna potreba da se donese zakon i da bi donošenje zakona u redovnoj proceduri moglo da izazove štetne posljedice po život i zdravlje ljudi, kao i štetne posljedice za entitete. U tom slučaju, uz prijedlog da se zakon donese u hitnoj proceduri, mora se parlamentu dostaviti i prijedlog teksta zakona.

    Kada Narodna skupština izglasa zakon, on se dostavlja Vijeću naroda. U Vijeću naroda može se pokrenuti inicijativa utvrđivanja tzv. vitalnog nacionalnog interesa jednog (ili više) od konstitutivnih naroda RS. Ako se ovaj postupak ne pokrene (a mogu ga pokrenuti klubovi naroda u Vijeću naroda (Vijeće naroda Narodne skupštine RS ima 28 delegata i to: 8 Srba, 8 Hrvata, 8 Bošnjaka i 4 predstavnika ostalih naroda), zakon se smatra usvojenim.

    Ako se pokrene procedura za utvrđivanje vitalnog nacionalnog interesa u Vijeću naroda, tada Narodna skupština i Vijeće naroda formiraju zajedničku komisiju. Ova komisija ima zadatak da usaglasi tekst spornog zakona, sastavljena je na paritetnom osnovu i odluke donosi konsenzusom. Ako se postigne sporazum u zajedničkoj komisiji, zakonodavni proces je završen. Ako se i poslije usaglašavanja stavova u zajedničkoj komisiji ne postigne konsenzus, sporno pitanje se dostavlja Ustavnom sudu RS, odnosno Vijeću za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa pri Ustavnom sudu. Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa će donijeti konačnu odluku po pitanju da li je zakonom povrijeđen vitalni nacionalni interes jednog od konstitutivnih naroda. Ako Ustavni sud RS smatra da nije povrijeđen vitalni nacionalni interes jednog ili više konstitutivnih naroda RS, zakon se smatra usvojenim. Ako je, naprotiv, odluka Ustavnog suda pozitivna, tj. da je spornim zakonom povrijeđen vitalni nacionalni interes jednog ili više konstitutivnih naroda RS, zakon se smatra neusvojenim.

ZAKONI REPUBLIKE SRPSKE

POSTAVITE PITANJE