ZAKONI FBiH

PROCEDURA DONOŠENJA ZAKONA NA NIVOU FBIH

U BiH, prema njenom Ustavu, postoje dva entiteta: Republika Srpska(RS) i Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH). U oba entiteta važi princip podjele vlasti.

U FBiH zakonodavnu vlast vrši Parlament FBiH koji se sastoji od Predstavničkog doma i Doma naroda. Izvršnu vlast vrše predsjednik FBiH (i dva potpredsjednika) i Vlada FBiH.

Zakonodavna procedura se može podjeliti na dvije faze: faza pred vladama entiteta i faza pred parlamentima entiteta.

Funkcije vlada entiteta su da se staraju o funkcionisanju izvršne vlasti na području entiteta u okviru svoje nadležnosti. Ne smijemo zaboraviti da postoje i niži nivoi vlasti u entitetima koji, isto tako, vrše vlast. Tako u FBiH imamo kantone, gradove i opštine.

Na čelu entitetskih vlada nalaze se predsjednici vlada ili premijeri, koji su predloženi na tu funkciju od strane predsjednika entiteta, a koji su na tu funkciju izabrani od strane entitetskih parlamenata. Vlade se sastoje od ministarstava, uprava, direkcija, sekretarijata, ureda, te imaju svoje odbore i radna tijela. Tako, na primjer, Vlada FBiH ima 6 komisija (Komisija za odbranu i sigurnost, Komisija za ekonomski razvoj, Komisija za pitanja ljudskih prava, nacionalnih manjina, civilnog društva, pravosuđa i uprave, Komisija za društvene djelatnosti, Komisija za strategiju razvoja i sigurnost prometa i Komisija za adminstrativna.)

PROCEDURA DONOŠENJA ZAKONA NA NIVOU KANTONA

Ustavom FBiH izvršena je podjela zakonodavne nadležnosti između FBiH kao entiteta i 10 kantona u njegovom sastavu. Nadležnosti su tako podjeljene da neke od njih isključivo pripadaju FBiH, neke nadležnosti

FBiH i kantoni zajednički vrše, a neke nadležnosti pripadaju isključivo kantonima. Tako su, na primjer, kantoni isključivo nadležni za obrazovanje, kulturnu politiku, socijalnu politiku, socijalnu zaštitu, javne službe, stambenu politiku, korištenje lokalnog zemljišta i drugo.

Kantoni imaju svoje zakonodavne, izvršne i sudske organe, i po tome se ne razlikuju od entiteta. Zakonodavnu vlast vrši skupština kantona, izvršnu vlast vrši vlada kantona a sudsku kantonalni i opštinski sudovi.

Slično entitetskim parlamentima i skupštine kantona imaju svoje komisija i radna tijela. Inicijativu za donošenje zakona može pokrenuti svaki poslanik skupštine, radna tijela skupštine, vlada, ministarstva i ostali kantonalni organi, kantonalna javna preduzeća i druga pravna lica, opštinska vijeća, kao i građani i njihova udruženja.

Dalja procedura koja se tiče prethodnog postupka, nacrta zakona, javne diskusije, prijedloga zakona, amandmana, donošenja zakona po skraćenom postupku, donošenja zakona po hitnom postupku, vršenje ispravki u zakonu, davanja autentičnog tumačenja zakona i prečišćenog teksta zakona je, mutatis mutandis, ista kao kod gore objašnjene procedure u entitetima.

PROCEDURA DONOŠENJA ZAKONA NA NIVOU ENTITETA

  • 1. PROCEDURA PRED VLADOM

    Slično proceduri pred Vijećem ministara, vlade entiteta imaju ustavno pravo da predlažu nacrte novih zakona ili da predlažu promjenu/dopunu važećih zakonskih propisa. U tom slučaju, resorna ministarstva predstavljaju podnosioce prijedloga (obrađivače) i vladi dostavljaju npr. nacrt zakona u onom tekstu u kome obrađivač smatra da treba da bude usvojen na vladi, a naknadno i usvojen od strane entitetskih parlamenata.

    Ako uzmemo kao primjer da vlade entiteta žele da donesu novi zakon, ili izmjene/dopune postojeći iz oblasti radnih odnosa (npr. zakon o zapošljavanju ili zakon o radu), jer te oblasti spadaju u nadležnost entiteta, onda će resorna ministarstva u vladama koja su zadužena za ovu oblast, pripremiti nacrt zakona o zapošljavanju ili zakona o radu. Kada obrađivač napiše tekst, prije nego što ga iznese pred vladu, mora obavezno da uskladi tekst nacrta zakona sa nadležnim ministarstvom, zatim sa Uredom za zakonodavstvo Vlade FBiH), u pogledu usklađenosti nacrta sa ustavima entiteta, pravnim propisima i metodološkim jedinstvom u izradi propisa (pravno normiranje ili nomotehnika), sa entitetskim ministarstvima pravde u pogledu usklađenosti propisa sa kaznenom politikom, te odredaba koje se odnose na organizaciju organa uprave i sa ministarstvima finansija entiteta u pogledu finansijskih sredstava potrebnih za izvršenje propisa.

    Kada dobije sva potrebna mišljenja, obrađivač se pojavljuje pred vladom entiteta, sa nacrtom zakona i sa obrazloženjem. Elementi obrazloženja su isti kao oni koje ministarstva na nivou BiH moraju predočiti Vijeću

    Ako uzmemo kao primjer da vlade entiteta žele da donesu novi zakon, ili izmjene/dopune postojeći iz oblasti radnih odnosa (npr. zakon o zapošljavanju ili zakon o radu), jer te oblasti spadaju u nadležnost entiteta, onda će resorna ministarstva u vladama koja su zadužena za ovu oblast, pripremiti nacrt zakona o zapošljavanju ili zakona o radu. Kada obrađivač napiše tekst, prije nego što ga iznese pred vladu, mora obavezno da uskladi tekst nacrta zakona sa nadležnim ministarstvom, zatim sa Uredom za zakonodavstvo Vlade FBiH), u pogledu usklađenosti nacrta sa ustavima entiteta, pravnim propisima i metodološkim jedinstvom u izradi propisa (pravno normiranje ili nomotehnika), sa entitetskim ministarstvima pravde u pogledu usklađenosti propisa sa kaznenom politikom, te odredaba koje se odnose na organizaciju organa uprave i sa ministarstvima finansija entiteta u pogledu finansijskih sredstava potrebnih za izvršenje propisa.

  • 2. PROCEDURA PRED PARLAMENTOM

    Parlament FBiH, kako smo gore naveli, sastoji se od dva doma: Zastupničkog doma i Doma naroda. Da bi se jedan zakon usvojio, NEOPHODNO JE DA SE USVOJI U OBA DOMA U IDENTIČNOM TEKSTU. Znači, svaki zakon u Parlamentu FBiH mora „proći“ kroz oba doma.

    Parlamenti entiteta, isto kao i Parlament BiH, imaju svoje predsjednike i potpredsjednike, kolegij, klubove poslanika, klubove naroda i odbore.

    Inicijativu za donošenje zakona mogu pokrenuti skupštine (vijeća) opština, preduzeća, udruženja građana, političke stranke i građani. Inicijativa za donošenje novog zakona, izmjenu/dopunu postojećeg zakona, dostavlja se predsjedniku parlamenta entiteta. Ovu inicijativu predsjednik ili predsjedavajući doma dostavlja nadležnom radnom tijelu (npr odboru za rad, zdravstvo i socijalnu politiku), zakonodavo-pravnoj komisiji i vladi entiteta. Poslije pribavljenih mišljenja ovih organa, parlament donosi odluku kojom odlučuje o inicijativi. Ako parlament ili dom prihvati incijativu, donosi se zaključak kojim se određuje način pripremanja nacrta zakona i nosilac izrade nacrta zakona.

    U pravilu, vlade entiteta nadležne su za podnošenje NACRTA zakona. Pored toga, nacrt zakona mogu podnijeti i svaki poslanik/delegat, radna tijela parlamenta i, naravno, vlada. Nacrt zakona treba da bude tako formulisan da rješenja koja se predlažu budu u obliku pravnih odredbi. Nacrt zakona treba da sadrži, pored teksta zakona, i ustavni osnov za donošenje zakona, razloge zašto se predlaže donošenje zakona, obrazloženje u kome će se navesti kako će navedeni zakon uticati na materijalni i drugi položaj građana, preduzeća i drugih organizacija, te ocjenu potrebnih sredstava za implementaciju zakona.

    Nacrt zakona dostavlja se predsjedniku ili predsjedavajućem entitetskog parlamenta ili doma parlamenta. Predsjednik ili predsjedavajući parlamenta ili doma dostavlja nacrt zakona poslanicima/delegatima i nadležnim tijelima parlamenta.

    Prije razmatranja nacrta zakona na parlamentu, na plenarnoj sesiji, nacrt se razmatra na zakonodavnoj (zakonodavno-pravnoj) komisiji parlamenta i na nadležnom odboru parlamenta, kome prema prirodi materije sadržane u nacrtu zakona, spada u nadležnost ta oblast. Pored radnog tijela kome je dodjeljeno da se očituje o nacrtu zakona, i druga radna tijela parlamenta mogu razmatrati nacrt zakona.

    Plenarna faza: Kada se završi rasprava o nacrtu zakona u parlamentarnim komisijama, nacrt se stavlja na dnevni red parlamenta.

    Nakon toga, nadležna i zainteresovana radna tijela, kao i zakonodavna komisija, dostavljaju svoje izvještaje parlamentu, a stručne službe parlamenta dostavljaju ove izvještaje poslanicima/delegatima.

    Nacrt zakona se razmatra u načelu i pojedinostima, tj. pretres opšteg interesa vezanog za zakon i pretres po pojedinim odredbama nacrta zakona. Razmatranje nacrta zakona se u načelu odnosi na pitanja da li je potrebno donijeti zakon, o načelima na kojima zakon treba da se zasniva, da li su ta načela dobro razrađena u nacrtu, kao i o potrebnim finansijskim sredstvima za implementaciju zakona i o izvorima tih sredstava. Naravno, podnosilac nacrta uvijek može povući nacrt, ali samo do završetka rasprave o načelima. Isto tako, može se dogoditi da parlament ocijeni da nije potrebno donijeti zakon koji je predložen, ili se može dogoditi da zakonodavna komisija smatra da nacrt zakona nije u skladu sa ustavom entiteta. Ako u načelnom raspravljanju nisu osporeni ustavni osnov nacrta zakona i razlozi za donošenje zakona, prelazi se na raspravljanje u pojedinostima. U pojedinostima se raspravlja tako što se razmatra sam tekst zakona, tj. pojedini članovi nacrta zakona.

    Po završenom pretresu nacrta zakona, i u slučaju da parlament odluči da je potrebno donijeti zakon, parlament zaključkom određuje da se prihvata nacrt zakona i da nacrt može poslužiti kao osnova za izradu prijedloga zakona, sa stavovima i primjedbama na nacrt zakona iznesenim na plenarnoj sjednici parlamenta. S druge strane, ako su primjedbe na nacrt zakona većeg obima, parlament može odlučiti da nacrt vrati podnosiocu zahtjeva radi dorade nacrta ili izrade potpuno novog nacrta zakona.

    Ako se radi o nacrtu zakona koji obrađuje posebno značajna pitanja za građane, privredna društva i opštine, i ako je potrebno da se konsultuju zainteresovani organi i stručna javnost, parlament može odlučiti da se nacrt ili pojedina pitanja iz nacrta zakona stave na javnu raspravu. U tom slučaju, parlament donosi zaključak o načinu objavljivanja nacrta i roku do kog treba da traje javna rasprava. Izvještaj o obavljenoj javnoj raspravi sa mišljenima i zaključcima ponovo se dostavlja parlamentu entiteta.

    Kada se završi javna rasprava, koja kako smo naveli, nije uvijek obavezna već predstavlja fakultativnu fazu, predlagač zakona treba da sačini PRIJEDLOG zakona. Prijedlog zakona se podnosi parlamentu u obliku u kome se donosi zakon. Uz prijedlog zakona dostavlja se i obrazloženje koje sadrži, pored elementa koje mora da sadrži nacrt zakona, i pitanja koja se prijedlogom zakona rješavaju, objašnjenje važnih pravnih instituta, izmjene i dopune koje su izvršene u odnosu na nacrt zakona, druge izmjene i dopune koje se predlažu, koje primjedbe i koji prijedlozi na nacrt zakona nisu prihvaćeni i iz kojih razloga, kao i druge značajne okolnosti u vezi pitanja koja se zakonom uređuju.

    Prijedlog zakona se upućuje predsjedniku parlamenta ili doma, a isti ih dostavlja poslanicima/delegatima najmanje 10 dana prije plenarne sjednice parlamenta na kojoj će prijedlog biti na dnevnom redu. Sada se ponovno ponavlja procedura kao i kod nacrta zakona. Naime, radna tijela ponovo raspravljaju o prijedlogu zakona, a svoje mišljenje daje i zakonodavna komisija.

    Nakon toga, prijedlog zakona se razmatra na plenarnoj sjednici parlamenta. Ovoga puta se rasprava o prijedlogu zakona vodi samo u pojedinostima, a ne i u načelu. U toku rasprave poslanici/delegati raspravljaju o podnesenim amandmanima na prijedlog zakona.

    Amandman je u stvari prijedlog za izmjenu ili dopunu prijedloga zakona, i on se mora podnijeti predsjedniku parlamenta ili doma, obavezno u pismenom obliku, te biti obrazložen.

    Amandman se predaje u roku od tri, odnosno jedan dan prije održavanja sjednice parlamenta ili doma. Pravo na podnošenje amandmana imaju svi ovlašteni predlagači zakona (vidi gore), kao i radna tijela parlamenta. O podnesenim amandmanima mora se izjasniti predlagač zakona i vlada entiteta, čak i kada nije predlagač zakona.

    Ako amandmani bitno mijenjaju suštinu zakona, parlament može odlučiti da se razmatranje o predloženim amandmanima odloži za narednu sjednicu parlamenta ili doma. Isto tako, ako se amandmanom bitnije mijenja tekst prijedloga zakona, o amandmanu se ne može odlučiti dok se o njemu ne izjasne nadležna radna tijela parlamenta ili doma, zakonodavna komisija i vlada entiteta.

    O svakom amandamanu na prijedlog zakona glasa se posebno. Ako je podnijeto više amandmana na isti član, prvo se glasa o amandmanu kojim je predloženo brisanje tog člana. Moguća je situacija da se podnese amandman na amandman. U takvoj situaciji, prvo se glasa o amandmanu koji je podnesen na već postojeći amandman.

    Kao i kod Parlamenta BiH i Parlamenta FBiH, zakon se može donijeti po skraćenom postupku. Da napomenemo, to je slučaj kada je programom rada parlamenata predviđeno donošenje nekog zakona po skraćenom postupku, ili kada nije u pitanju složen i obiman zakon. Tada podnosilac prijedloga zakona može, umjesto nacrta zakona, odmah podnijeti prijedlog zakona, te zatražiti od parlamenta da se zakon pretresa po skraćenom postupku. Domovi Parlamenta FBiH mogu prihvatiti ovakav način donošenja zakona, i u tom slučaju odmah se prelazi na raspravu o prijedlogu zakona. Ako se ne prihvati da se o zakonu raspravlja u skraćenoj proceduri, onda se ovako podnesen prijedlog zakona smatra nacrtom zakona i za njega važi redovna procedura donošenja zakona.

    Prilikom utvrđivanja dnevnog reda, parlament odlučuje da li će zakon razmatrati po hitnom postupku. Ako parlament tako odluči, prijedlog zakona se odmah dostavlja poslanicima/delegatima i vladi, ako ona nije predlagač zakona. Isto tako, parlament će tražiti od nadležnog odbora i zakonodavne komisije da podnesu izvještaj, a isto tako zatražiće od vlade, ako ona nije predlagač zakona, da da svoje mišljenje o prijedlogu zakona. Kada ovi organi podnesu svoje izvještaje parlamentu, parlament može odlučiti da započne sa raspravom o zakonu odmah. I u ovoj proceduri se mogu ulagati amandmani, o kojima treba da se izjasne po pravilu nadležna radna tjela parlamenta i vlada entiteta.

    Ako sada pođemo od pretpostavke da je zakon izglasan u, recimo Predstavničkom domu FBiH sa potrebnom većinom, proces donošenja zakona još nije završen.

    Federacija BiH: da bi se zakon usvojio, potrebno je da je usvojen u oba doma Parlamenta FBiH u istovjetnom tekstu. Znači, Predstavnički dom, u našem slučaju, dostavlja Domu naroda tekst zakona onako kako je usvojen na Predstavničkom domu. Ako Dom naroda na svojoj sjednici usvoji identičan tekst kako ga je usvojio Predstavnički dom, može se smatrati da je zakonodavna procedura završena. Međutim, ako Dom naroda usvoji amandmane na tekst zakona koji je usvojio Predstavnički dom, takav tekst zakona se zajedno sa amanadmanima vraća Predstavničkom domu. Ako sada Predstavnički dom prihvati amandmane na zakon koje je usvoio Dom naroda, opet se procedura može smatrati završenom. Ali, ako Predstavnički dom ne prihvati

    amandmane Doma naroda, na ponovnom pretresu, domovi obrazuju zajedničku komisiju (po pet članova iz svakog doma), kojoj se povjerava utvrđivanje prijedloga za rješenje spornog pitanja.

    Može se dogoditi da zajednička komisija ne postigne saglasnost, i tada se prijedlog zakona skida sa dnevnog reda oba doma. Ako zajednička komisija postigne saglasnost, ali sada jedan od domova ne usvoji sporni tekst koji je predložila zajednička komisija, opet se prijedlog zakona skida sa dnevnog reda, o čemu domovi obavještavaju jedan drugog, kao i predsjednika Vlade FBiH. Konačno, ako se ne postigne saglasnost među domovima po gore opisanoj proceduri, to se može smatrati da zakon nije usvojen, i isti se vraća predlagaču na novi postupak. U novom postupku predlagač ne može ponovo podnijeti isti tekst zakona na usvajanje Parlamentu FBiH.

    Može se dogoditi da predsjedavajući ili potpredsjedavajući Doma naroda Parlamenta FBiH smatra da zakon spada u pitanja od vitalnog nacionalnog interesa jednog od konstitutivnih naroda. U tom slučaju, takav se zakon uvrštava u dnevni red Doma naroda kao pitanje od vitalnog nacionalnog interesa. Tada se formira zajednička komisija oba doma Parlamenta FBiH. Ako se ne postigne saglasnost oko teksta spornog zakona pred zajedničkom komisijom, vezano za pitanje vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda, pitanje se proslijeđuje Ustavnom sudu FBiH, odnosno Vijeću za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa pri Ustavnom sudu, koje je dužno u roku od sedam dana donijeti odluku o prihvatljivosti zahtjeva za utvrđivanje postojanja vitalnog nacionalnog interesa, a u roku od mjesec dana donijeti odluku o meritumu. Ako Ustavni sud donese pozitivnu odluku o vitalnom nacionalnom interesu, tj. da zakon vrijeđa vitalni nacionalni interes jednog (ili više) od konstitutivnih naroda FBiH, zakon se smatra neusvojenim. U suprotnom, ako Ustavni sud odluči da se predmetni zakon ne odnosi na vitalni nacionalni interes, smatra se da je zakon usvojen, odnosno za njegovo izglasavanje biće potrebna prosta većina.

ZAKONI FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE

POSTAVITE PITANJE