PROCEDURA DONOŠENJA ZAKONA NA NIVOU BIH

PROCEDURA PRED VIJEĆEM MINISTARA

U praksi, Vijeće ministara je onaj organ koji podnosi prijedloge i nacrte zakona Parlamentarnoj skupštini BiH.

Kada ocijeni da bi trebalo donijeti neki novi zakon ili promjeniti/dopuniti postojeći zakon, Vijeće ministara ima ustavna ovlaštenja da pokrene proceduru donošenja novog zakona ili promjene/dopune postojećeg zakona.

U skadu sa Zakonom o Vijeću ministara, Vijeće ima obavezu da se stara o provođenju zakona u BiH i prati aktivnosti institucija vlasti u BiH.

Vijeće ministara predlaže donošenje zakona Parlamentarnoj skupštini BiH u okviru nadležnosti Vijeća ministara. S druge strane, na zahtjev Parlamentarne skupštine BiH ili Predsjedništva BiH, Vijeće ministara pripremiće nacrt traženog zakona ili drugog akta.

Kada se donese odluka da se pokrene procedura donošenja novog zakona/promjene ili dopune postojećeg, jedno od ministarstava u okviru Vijeća ministara (OBRAĐIVAČ) priprema tekst zakona. Tako na primjer ako treba donijeti neki novi zakon iz oblasti poreza, obrađivač zakona će biti Ministarstvo finansija i trezora, a ako, naprimjer, treba donijeti novi zakon iz oblasti prava izbjeglica, obrađivač će biti Ministartvo za ljudska prava i izbjeglice.

Pretpostavimo sada da Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice priprema jedan novi zakon i priprema izmjene drugog zakona. U slučaju novog zakona, tekst se mora napisati u obliku prijedloga zakona, tj. u onom obliku u kome treba da bude usvojen od strane Parlamentarne skupštine BiH. Sastavljači zakona ne treba da zaborave da svaki zakon mora imati svoj naziv, članove, odjeljke, glave, kaznene odredbe i završne i prelazne odredbe, zavisno od tipa i vrste zakona, tj. zavisno od materije koja se obrađuje.

U slučaju izmjene/dopune postojećeg zakona, obrađivač zakona mora Vijeću ministara dostaviti odredbe zakona koje želi da se izmjene/dopune, kao i prijedlog na koji način i u kom obimu se te odredbe žele promijeniti.

Ali, bilo da želi da donese novi zakon ili izmjeni/dopuni postojeći zakon, obrađivač, prije nego što se pojavi pred Vijećem ministara, mora obavezno da tekst koji predlaže uskladi i da traži mišljenja od drugih organa.Pored toga, svaki prijedlog za donošenje novog izmjenu/dopunu postojećeg zakona treba da sadrži i obrazloženje.

Obrazloženje novog zakona, izmjene/dopune postojećeg zakona, mora da sadrži:

  • ustavni osnov za donošenje zakona (tj. objašnjenje da novi zakon spada u nadležnost BiH, a ne u nadležnost entiteta),
  • 2. razloge donošenja zakona,
  • obrazloženje pojedinih predloženih pravnih rješenja i načela uređenja odnosa,
  • način izvršavanja zakona, a posebno pitanje donošenja tzv.podzakonskih akata, vremena njihovog donošenja, organe koji će se starati o provođenju zakona, ocjenu potrebnih finansijskih sredstava potrebnih za primjenu

Ako sada zamislimo da se Vijeće ministara usaglasilo (odluke se mogu donositi većinom glasova ili konsenzusom) da treba donijeti određeni zakon, odnosno izmjeniti/dopuniti postojeći zakon, onda možemo preći na drugu fazu.

PROCEDURA PRED PARLAMENTARNOM SKUPŠTINOM BiH

Ako pođemo od pretpostavke da se Vijeće ministara usaglasilo oko potrebe donošenja novog zakona, izmjena/dopuna postojećeg, Vijeće ministara dostavlja navedeni prijedlog zakona u zakonodavnu proceduru Parlamentarnoj skupštini BiH. Pored Vijeća ministara i Predsjedništva BiH, prijedlog zakona može podnijeti svaki poslanik ili delegat u domovima Parlamentarne skupštine BiH, svaka komisija pri domovima, te svaki dom pojedinačno.

Recimo da je Vijeće ministara pripremilo prijedlog jednog novog zakona u vezi položaja izbjeglica, i da ga je dostavilo u formi prijedloga zakona Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH. Ovaj prijedlog zakona mora da ima obrazloženje koje se neznatno razlikuje od obrazloženja zakona kada o njemu odlučuje Vijeće ministara. Obrazložen prijedlog zakona se dostavlja predsjedavajućem Doma ( u našem slučaju Predstavničkog doma), a predsjedavajući dostava prijedlog zakona Kolegiju Predstavničkog doma.

Kolegij Predstavničkog doma čine predsjedavajući, prvi zamjenik predsjedavajućeg i drugi zamjenik predsjedavajućeg Doma (svaka od ove tri pozicije pripada pripadniku jednog od konstututivnih naroda u BiH).

Nakon toga, ulazi se u tzv. „komisijsku fazu“ procedure donošenja zakona pred Parlamentarnom skupštinom BiH.

U samoj Komisiji za ljudska prava, imigraciju, izbjeglice i azil (u našem slučaju) se raspravlja prvo o načelima predloženog zakona, pa nakon toga o amandmanima. Pretpostavimo da je Komisija za ljudska prava,imigraciju, izbjeglice i azil prihvatila neke amandmane i izglasala prijedlog zakona koji namjerava uputiti u dalju proceduru. Pored samog teksta prijedloga zakona, Komisija za ljudska prava, izbjeglice i azil treba da podnese i izvještaj o svom radu povodom konkretnog zakona.

Konačno, Komisija za ljudska prava, izbjeglice i azil treba da izabere jednog od svojih članova koji će braniti prijedlog komisije pred Domom (IZVJESTILAC).

Ako Komisija za ljudska prava, izbjeglice i azil (u našem slučaju) smatra da o prijedlogu zakona o kome raspravlja treba da daju mišljenje i druga zainteresovana tijela, stručne institucije i pojedinci (tj. javnost – opšta ili stručna), može naložiti javno saslušanje ili javnu raspravu o prijedlogu zakona u pitanju.

Ova javna rasparava može trajati 15 dana, a i 30 dana ukupno, po potrebi. U toku javne rasprave zainteresovana javnost izraziće svoja mišljenja o pitanjima vezano za prijedlog zakona u pitanju.Konačno, Komisija će u svoj izvještaj Predstavničkom domu uključiti i rezultate javne rasprave.

Ovim se završava tzv. „komisijska faza“ i prelazi se u tzv. „plenarnufazu“.

Kada primi izvještaj od Komisije za ljudska prava, izbjeglice i azil, Kolegij Predstavničkog doma je dužan da u roku od 15 dana uvrsti prijedlog zakona u dnevni red Predstavničkog doma. U ovom roku,poslanici i klubovi poslanika (klubovi poslanika formiraju se kao oblik djelovanja poslanika u domu i minimalan broj u klubu je tri poslanika. U praksi, poslanici iz iste političke partije pripadaju istom klubu poslanika),mogu predlagati amandmane na prijedlog zakona, i to najkasnije do 48 sati prije početka plenarne sjednice Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH. To mogu biti isti oni amandmani koji su predlagani u komisijskoj fazi, pa nisu usvojeni, ili potpuno novi amandmani. Kada počne plenarna sjednica Predstavničkog doma, novi amandmani se mogu predlagati samo pod posebnim okolnostima.

Rasprava na plenarnoj sjednici Predstavničkog doma počinje tzv.„prvim čitanjem“ prijedloga zakona, a ovo čitanje se odnosi na pitanja neophodnosti i principa na kojima je prijedlog zakona zasnovan.Nakon toga, raspravlja se o članovima prijedloga zakona, onako kako ih je predložila nadležna komisija.

„Drugo čitanje“ prijedloga zakona se sastoji od rasprave i glasanja o predloženim amandmanima. Ako su, na primjer, uloženi amandmani na član 12, pa na član 21 prijedloga zakona, u našem slučaju prvo se raspravlja o amandmanima na član 12, pa naknadno na član 21, tj. prati se raspored predloženih članova. Isto tako, moguće je da na isti član bude uloženo više amandmana. Ovde važi pravilo da se prvo raspravlja o amandmanu koji „traži“ veću modifikaciju predloženog člana, prema manjim modifikacijama. Ako se pojavi spor šta je to veća a šta manja modifikacija člana u pitanju, o tome će odlučiti predsjedavajući Predstavničkog doma. Naravno, u toku rasprave, predlagač zakona, izvještač nadležne komisije i Vijeće ministara uvijek će dobiti riječ kada to zatraže, a s ciljem da daju dodatna objašnjenja vezano za prijedlog.

Ako sada pođemo od pretpostavke da se Predstavnički dom usaglasio o prijedlogu zakona i o amandmanima, i da je o njemu pozitivno glasao, smatra se da je prijedlog zakona usvojen u Predstavničkom domu. Odluke u Predstavničkom domu se donose većinom glasova poslanika koji prisustvuju sjednici i koji glasaju, s tim da bi se odluka donijela, za nju mora da glasa najmanje jedna trećina poslanika sa područja svakog entiteta. (da bi se donijela odluka u Domu naroda, za nju moraju da glasaju najmanje tri delegata iz svakog konstitutivnog naroda u Bosni i Hercegovini).

Ako sada zamislimo da je Vijeće ministara podnijelo prijedlog zakona o izbjeglicama prvo Domu naroda, procedura u Domu naroda je identična proceduri pred Predstavničkim domom.

Kako se prema poslovnicima oba doma Parlamentarne skupštine BiH smatra da je prijedlog zakona donešen samo onda kada ga oba doma Parlamentarne skupštine BiH usvoje u ISTOVJETNOM TEKSTU, to je sada, u našem slučaju, predsjedavajući Predstavničkog doma dužan da u roku od tri dana usvojeni prijedlog zakona dostavi Domu naroda.

Dom naroda može usvojiti prijedlog zakona u istovjetnom tekstu kako ga je usvojio i Predstavnički dom, i time je zakonodavna procedura završena. To zvuči dobro, ali nije tako uvijek u praksi.

Ako Dom naroda usvoji neke amandmane na prijedlog zakona usvojen u Predstavničkom domu, takav prijedlog sa amandmanima Doma naroda biće vraćen Predstavničkom domu, odnosno u našem slučaju, Komisiji za ljudska prava, imigraciju, azil i izbjeglice. Ako sada Predstavnički dom prihvati amandmane Doma naroda, prijedlog zakona se smatra usvojenim. Ali ako Komisija ne prihvati amandmane Doma naroda, predsjedavajući Predstavničkog doma će obavjestiti Dom naroda o tome, s ciljem da bi se uspostavila zajednička komisija, sačinjena od po tri člana iz oba doma, a koja ima zadatak da se postigne sporazum o istovjetnom tekstu prijedloga zakona. Ako zajednička komisija postigne sporazum, prijedlog zakona se smatra usvojenim.U slučaju da zajednička komisija ne postigne sporazum, ili ako postigne sporazum a da oba ili jedan dom ne prihvate prijedlog zajedničke komisije, prijedlog zakona se smatra odbijenim.

Potpuno je ista procedura u slučaju da Dom naroda usvoji prijedlog nekog zakona, a Predstavnički dom usvoji amandmane na tako usvojen prijedlog zakona.

Ovo o čemu je gore bilo govora, zove se „redovna procedura usvajanja zakona“. Pored redovne procedure, postoji tzv. „hitni postupak“ usvajanja prijedloga zakona.

U hitnom postupku, predlagač zakona mora tražiti od doma kome se obraća, da se prijedlog zakona razmatra po hitnom postupku, ali mora posebno da obrazloži razloge koji opravdavaju hitnost postupka. Ako dom prihvati da razmatra prijedlog zakona po hitnom postupku, svi gore navedeni rokovi od 15 i 30 dana skraćuju se na pola. Ako dom ne prihvati da se prijedlog zakona razmatra po hitnom postupku, prijedlog zakona će se razmatrati u redovnom postupku.

Pored toga, predlagač zakona može tražiti od doma da se prijedlog zakona usvoji samo u jednom čitanju (skraćeni postupak), ali samo u slučajevima kada je prijedlog zakona visokog stepena hitnosti ili ako prijedlog zakona nije tako složen da se samo može usvojiti ili odbaciti u potpunosti. Ako dom kome je podnešen ovaj prijedlog odluči da je moguća ovakva procedura, prijedlog zakona biće stavljen na glasanje, i o prijedlogu će se odmah odlučivati. Na ovakav prijedlog amandmani se ne mogu podnositi.

Ako, naprotiv, dom ne prihvati prijedlog za ovakvim načinom donošenja zakona, prijedlog zakona biće razmatran u redovnoj proceduri.

Da bi stupili na snagu, zakoni se objavljuju u Službenom listu BiH, na jezicima koji se kao službeni smatraju u BiH. Kao pravilo vezano za dan stupanja zakona na snagu važi da zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja. Taj rok je poznat pod latinskim terminom „vacatio legis“. Istina, neki zakoni zbog hitnosti mogu da stupe na snagu danom objavljivanja, dok neki zakoni, ako se radi o važnijim zakonima vezano za funkcionisanje pravnog sistema, mogu da stupe na snagu, recimo, sa šest ili devet mjeseci od dana objavljivanja.

ZAKONI BOSNE I HERCEGOVINE

POSTAVITE PITANJE